随着高质量发展成为全面建设社会主义现代化国家的首要任务，城市规划的引领性作用在被不断讨论，其中城市设计也被看作是城市规划领域中的重要一环。而且，在当下存量时代与高质量发展的双重激励下，土地资源往往成为各利益主体博弈的主战场，而城市设计也往往被视作重要的协调工具，从而引导土地资源最大程度的发挥外部性作用。湖南湘江新区作为国家级新区，城市设计一直是其规划管理与城市建设关注的焦点与重点。近些年，新区除了建立了多层次城市设计编制体系和系统化的实践路径之外，同时也逐步形成了城市设计向土地管理的有效传导机制。其中，城市设计图则作为传导机制的核心环节，在规划编制体系中起到化繁为简的作用，特别是控制要素成果转化举措的运行，将管控图则列为土地出让条件中的重要组成部分，最大限度的引导城市设计从愿景转向实景。本文将聚焦新区地块城市设计编制工作，对其在地性的做法与实践进行总结，以期在城市管理和实施层面提出创新性的想法与建议。
高质量发展；存量时代；土地资源；湖南湘江新区；传导机制；城市设计图则；在地性
中国式的快速发展已然成为过去式，建设与改革的立场逐渐转向以小规模、精细化、高质量为目标，而高标准、高水平的城市管控手段将是从增量增长走向存量发展的有效抓手。在2022年中国城市规划学会城市设计学术委员会年会上，多位学者均表示，我国目前已经进入城市存量更新的关键时期，需要结合我国各地实际情况，利用好城市设计这个工具和手段，加快建立完善有用、有效的城市设计制度，加强城市设计各层次编制，充分发挥城市设计的引领作用①。
湖南湘江新区（以下简称“新区”）于 2015 年获国务院批准，是全国第12个、中部地区第一个国家级新区，并于2022年6月实现“湘江新区、岳麓区、长沙高新区”三区合一。自新区成立以来，城市设计一直是其规划管理与城市建设的重点，从“总体城市设计-重点区域城市设计-街区层面城市设计-地块城市设计”建立了多层次城市设计编制体系，逐渐形成对城市风貌、片区发展、建设管控等内容的在地实践路径。本文将聚焦新区地块城市设计编制工作，对其在地性的做法与实践进行总结，以期在城市管理和实施层面提出创新性的想法与建议。
城市设计作为城市规划和管理的重要手段，对场所营造、文化传承、风貌塑造等方面都具有积极的意义，特别是在2015年中央城市工作会议之后，城市设计的作用与内涵被国家高度重视，各地方也相继出台和完善相关编制与审批文件，以此作为城市设计实际工作的重要抓手。随着高质量发展作为全面建设社会主义现代化国家的首要任务，城市规划的引领性作用在被不断讨论，其中城市设计被看作是城市规划领域中的重要一环。
从城市设计体系角度看，城市设计大致可以细分为：总体层面城市设计、控规层面城市设计、街区层面城市设计以及地块城市设计。从实施与管控角度看，城市设计大致可分为包括“控规层面指标转译、城市设计导则、城市设计图则”在内的三个阶段，其中“城市设计图则”阶段能够有效加强规划的实施性与管控性[1]。
城市特色风貌是在历史文化、生态自然、空间形态和社区生活等条件的影响下，人所形成的区别于其他城市的形态表征感知[2]，而城市设计是以城市空间形态与环境作为研究对象，对整体空间环境的演进与发展做出统筹安排，在注重城市公平性与公共性的同时，强化城市资源活力与特色。在城市设计体系的引导下，地块城市设计一方面将整体资源要素进行吸收和落实，另一方面也更加注重从人的视角反馈对城市空间的感受，并最终通过图则的形式落实到城市建设与管理中。
城市设计本身作为非法定性规划，虽然在城市风貌与空间塑造上具有独特优势，但在要素纵向传导与横向衔接上仍存在连续性不足、灵活性不够等现实问题，导致城市设计的引领作用在传导路径上不断被弱化，以至于实施成效大打折扣。而地块城市设计图则阶段作为城市设计体系传导的最终环节，在总体编制体系中起到化繁为简的作用，其对管控要素的成果转化将直接作为土地出让的法定条件，能够最大限度的引导城市设计成果从愿景转向实景。同时，在存量时代与高质量发展的双重激励下，土地往往成为各利益主体博弈的主战场，而城市设计往往被作为协调工具引导土地发挥外部性作用[3]。
在我国，对于城市图则、地块城市设计图则等内容，并没有出台统一的编制要求和技术标准，都是各地方根据需要开展在地化、适用化的编制工作。深圳、上海、武汉等城市在全国城市设计体系构建工作中具有较好的前瞻性与引领性，不仅形成了“双轨式”、附加式”、“通则式”等各具鲜明特色的图则编制与审批机制，同时也为其他城市的城市设计与图则编制工作提供了丰富的经验借鉴。
深圳是我国最早开展城市设计工作的城市之一，在行政法规、行业标准、管理机制等方面逐渐形成了完善的政策体系与体制机制。早在上世纪九十年代初，深圳便成立了全国首个城市设计处，以强化城市设计在规划管理工作中的地位。随后在1998年，借助《深圳市特区规划条例》的法定性地位，深圳逐渐确立了城市设计在规划体系中的法定地位，并提出城市设计要“贯穿于城市规划的各个阶段”。深圳通过对城市设计工作的积极探索，逐渐确立了“独立型”与“融入型”并行的“双轨式”运作机制和图则管理办法，其中“独立型”城市设计运作机制的特点是图则在“编制-审批-实施”的过程中具有很强的独立性，而“融入型”运作机制强调法定图则与城市设计编制的时空关系，通过全部融入、补充融入、互动融入等方式将城市设计成果纳入到法定图则中去[4]。
通过城市设计双轨机制的运行，深圳在全国率先实现城市设计技术手段向规划管理的转变，并陆续出台《深圳市城市规划标准与准则》、《城市设计指引》、《法定图则编制技术指引》等相关法律法规与技术标准，逐步明确了城市设计的编制层次、类型、定位以及审批程序等内容，同时也对不同层次、不同类型的城市空间要素提出了具体控制要求[5]。
上海作为全国第二批城市设计试点城市，在城市设计体系和制度构建上具有先进的技术与理念。2011年，上海在建立控制性详细规划管理体系的同时，也同步提出了附加图则的概念，着重强调在重点地区编制“控规附加图则”，并与“普适图则”一并纳入土地出让合同，这是在全国范围内探索城市设计法定化的重要举措。上海通过建立包含50个城市设计要素在内的工具箱，最大限度的实现了图则编制成果的规划化与标准化。上海以控规为依托的附加图则在落实城市设计成果的同时，不仅能确保管控要素能够有效合理与土地出让条件进行衔接，而且还对城市空间塑造和形象建设起到了积极的引导作用[6]。
自2006年以来，武汉通过强化城市设计在规划编制工作中的重要地位，逐渐构建了城市设计编制与审批体系，并通过制定相关技术标准，有效加强了城市设计编制工作的实效性与规范性。同时，武汉市以“规划控制+ 城市设计控制”规划管理模式为基础，建立了以“分类型、分区域、分要素”为路径的城市设计控制体系[7]。到2017年，武汉按照“总体规划-分区规划-控制性详细规划-城市设计”的规划编制体系，逐步实现了“地上-地面-地下”立体化的管控路径。在解决城市设计管控力不足、重点不易把控等问题的同时，武汉也逐渐摸索出了一套以城市设计通则为基础的管控体系，主要包括“地面用地规划图则、地上城市设计图则、地下空间图则”三类基本图则以及附加特殊控制图则，为城市高效运营与品质建设提供了有效的管控路径②。
综上，不同城市在编制城市设计图则过程中，虽表现出很强的在地特性与适应特性，但都明确提出要通过要素的形式对城市空间进行立体化管控，并将控制结果纳入到土地出让条件中去。虽然地图则编制的程序、标准、方式内容相互之间存在明显差异，但相关控制要素大体相同，主要包括道路空间、公共空间、地下空间、慢行空间、环境空间、配套设施等内容，而具体管控要求需结合实际进行成果转化，并且采取刚性、弹性相结合的方式予以呈现。
近几年，“新区”逐步开展相关地块城市设计及图则编制工作，其目的除了落实上位规划、协调城市风貌、保障公共利益之外，也在对规划管理手段进行不断优化。“新区”地块城市设计工作主要体现在体系构建、要素管控、成果转化等方面，并逐渐建立了一套“上下衔接、特色管控、成果标准”的图则编制路径，不仅提升了精细化管理水平，而且对加强城市品质建设起到了积极的作用。
“新区”以国土空间规划、战略规划、总体城市设计等上位规划作为地块城市设计编制的总体引导，通过出台地块城市设计编制手册、技术指南等政策文件，实现了要素纵向传导，内容横向衔接的编制体系，同时也为规划审批提供了有力支撑（如图1）。
在新区地块城市设计编制体系中，建立了“分级、分类、分要素”的规划管控模式，其中：“分级”管控主要体现在编制范畴上，强调重点地区与一般地区、重点地块与一般地块的界定；“分类”是对重点地区内容的具体细分，是在上位规划的指引下对重点区域的详细界定，主要包括城市中心区、交通枢纽区、商务中心区、产业园核心区、山前地区、滨水地区、历史风貌与文化遗产保护区、老城复兴区等八项分类；“分要素”主要体现在地块城市设计图则编制层面，建立了“6类母要素+26项子要素”为主体的要素体系，并按照“控制型与引导型”两种要素管控指引，对具体项目进行因地制宜的图则编制，以体现图则在规划编审过程中的在地性与实施性。上下求索的地块城市设计编制路径主要体现在要素的传导与落实，以及不同层级的划分与联系，不仅促进了项目的品质提升，也为“新区”高质量发展提供了基础支撑。
就目前国内一线城市所形成的城市设计编制体系而言，要素管控是衔接规划与实施的重要环节，也是构建“编审分离”机制的基础性工作。当下，“新区”主要构建了以重点地区分类为基础，“共性要求+特色要求”为依据的地块城市设计要素编制体系。重点地区共性要求强调注重对上位控制内容的传导，从功能定位、城市风貌、交通组织、公共空间、街道尺度、地下空间、基础设施等层面建立了详细的方案编制要素。相较于共性要求而言，特色要求更强调上下传导体系的建立，依据8类重点地区的类型划分，可将上位编制要素细分为包括职能定位、公共空间系统、街道空间在内的32项子要素，进而为后续的地块图则管控提供要素支撑（如图2）。
在各类重点地区向下传导的路径中，除了基本的共性管控要素之外，“新区”还通过叠加特色要素，以实现对于历史文化以及特殊风貌地区的深入管控。长沙作为全国首批历史文化名城，以及中部地区典型的丘陵城市，在历史文化、地形地貌、自然资源等方面存在较强的地域性与独特性，素有“山水洲城”的美誉。所以，对滨水临山、历史遗迹等地区的管控是需要进行着重考虑的，这也是突出规划编制体系在地性特色的重要路径之一。
地块城市设计图则作为城市设计成果的重要构成部分，是对控制要求的落实与表达。图则控制分类的基础是成果编制体系要素，主要涉及开放空间、建筑群体、交通组织、地下空间、环境景观设施、公共服务设施等6大类控制要素，以及包括开敞空间、保留山体、视线项控制子要素。为保证图则要素管控能够有效指导后续建设实施，在控制引导级别上分为“控制与引导”两种类型，并通过图则说明的形式进行详细管控（如图3）。
在图则要素管控的基础之上，通过“综合图+地块控制要素一览表+示意图”的形式，将管控结论进行成果转化，将管控意图和要求精准落实。其中，“综合图”是在规划六线和地块范围基础上，对地块范围内城市设计控制要素进行表达，也可对相邻的代征绿地、城市广场等提出控制要求。图中不表达控制性详细规划中已明确的信息，如道路标高、坐标等，且综合图则宜正南北排放；“示意图”除了位置示意外，通常还包括空间控制示意图、界面控制示意图等，主要表现地块的整体空间形态与重要视点、界面形象等引导性的内容，控制要求应区分“控制性要求”与“引导性要求”的用词与表述方式。其中，“控制性要求”的表述相对严格，正面词采用“应”，反面词采用“不应”或“不得”；“引导性要求”的表述具有一定弹性，表示允许稍有选择或在条件许可时首先应这样做，正面词采用“宜”，反面词采用“不宜”。
项目位于湖南湘江新区梅溪湖国际新城二期，主要涉及L06-A27\A30\A35三宗地块，其中：L06-A27地块为商住混合用地（R2B1），L06-A30地块为商业用地（B2B1），L06-A35地块为商住混合用地（R2B1）。（如图4、5）地块周边公共资源丰富，北侧为轨道2号线号线地块西北角，东、北两面均毗邻公城市园，分别是三环线公园和城市中轴线公园，南侧与龙王港水系仅间隔一个地块（如图6）。同时，考虑项目整体范围受象鼻窝山体视域控制的影响，以及考虑项目处在滨水临山地区视廊管控范围内，故将项目划定为山前临水地区，并作为重点地区开展后续城市设计工作。
结合湘江新区“地块城市设计管理操作手册”与“地块城市设计技术指南”中所确定的范畴界定、编制成果、图则管控等相关标准化内容，在综合考虑周边资源、区位影响、上位传导等内容的基础上，对L06-A27\A30\A35地块城市设计编制要素进行在地性筛选，特别要将滨水山前地区作为特色要素进行控制性引导，包括山体轮廓、交通慢行组织、第五立面等，最终形成“通则要素+特色要素”的编制成果，对图则管控提供在地性、合理性的依据（如图7）。
长沙作为中部丘陵地区，山水资源既是城市规划与设计亮点，同时也是需要慎重考虑的难点。在本次地块城市设计中，我们将周边山体、水系、城市公园等重要景观资源作为基础条件，逐步推导出其他相关控制要素的具体要求，比如：将象鼻窝山体制高点作为控制城市风貌形态的重要视点，通过优先考虑城市天际线整体形态塑造，以及山、城眺望系统构建关系，综合确定地块的建筑高度区间，最终在图则中提出地标建筑区域限低200米和150米的控制要求（如图8）。同时，考虑山水融城的生境关系以及公园之城的定位，对城市重要界面的塑造进行多要素综合考量，包括天际线、通透性和公建化立面等，并在后续图则深化过程中，提出地块内高层通透率≥50%和首排住宅投影占比＜40%等控制要求，以保证城市重要与山水风貌的充分融合（如图9）。除此之外，对周边交通资源和公共资源的综合性思考也是项目的亮点之一。通过预留地下通道接口，让A27地块和A30地块地下空间紧密衔接，并同步联通轨道站点。同时，设置立体过街设施，让A27地块和A35地块与梧桐小学共同构建起慢行体系，保障学生的上学安全和便利（如图10）。
在地块城市设计成果及要素体系构建的基础上，我们将管控要素按照图则标准化形式进行转译，主要包括综合图、示意图、要素一览表等内容，并以此作为地块出让前的重要管控依据（如图11、12）。在通则与特色要素的基础上，形成包含建筑群体、开放空间、交通组织、地下空间、公服设施在内的多要素控制体系，例如：通过对A30、A27地块每个区域的高度进行限低或者限高的强制性控制，保证了城市天际线的落地；通过控制立面塔楼长宽比及立面材质要求，保证地标建筑的形态和立面效果；通过控制重要界面的住宅窗地比和阳台封闭等要求，保证住宅的公建化立面效果；通过控制集中商业体量，保证上位规划对城市商业MALL要求的落实。
湖南湘江新区通过构建地块城市设计要素传导体系，最大限度地提高规划的精准度和可持续性，同时通过制定适宜的传导路径，包括建立地块城市设计成果编制体系、图则编制指南等，实现城市设计要素体系在城市规划中的广泛应用。除此之外，“新区”在构建地块城市设计体系的同时，还特别注重考虑不同地块类型与功能的差异性，多维度考量城市设计要素选取的合理性和在地性，最终以图则管控的形式纳入到土地出让条件中，促进城市设计管控要素在规划体系中的有效传导。
[1]王世福,徐妍.城市设计图则的实践检讨及适应性管控思考[J].城乡规划,2020(05):21-28.
[2] 王建国.城市风貌特色的维护、弘扬、完善和塑造[J].规划师,2007(08):5-9.
[5]崔翀,宋聚生,严丽平.空间规划体系重构背景下深圳总体城市设计探索[J].规划师,2021,37(23):23-32.
[7] 陈韦,亢德芝,柳应飞,李梦晨.武汉市城市设计技术要素的通则式控制体系构建[J].规划师,2013,29(11):64-69.
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理论研究 承上启下·统筹融合·传导实施——浅谈北京城市设计技术体系构建思考
原标题：《理论研究 地块城市设计图则编制的在地性实践与思考——以湖南湘江新区为例》
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